Готовить сани к 2015 году

Для чего ЕС изменения в украинском избирательном законодательстве

Когда говорят о проблемах Украины с подписанием договора об ассоциации с Евросоюзом, неизменно вспоминают дело Тимошенко. Однако только к этому вопросу они отнюдь не сводятся. Так, 24 июня еврокомиссар по расширению и политике соседства Штефан Фюле на пресс-конференции в Люксембурге по завершении заседания Совета сотрудничества Украина—ЕС сказал: «Нет менее важного или более важного. Есть три важные вещи», отметив, что речь идет о реформах избирательного законодательства, решении проблемы выборочного правосудия, а также о продолжении реформ в рамках Повестки дня ассоциации (УНИАН, 25.06.2013, 8:11).

Об этом и сам Фюле, и другие еврочиновники говорили и раньше. Однако каких изменений в избирательном законодательстве добиваются европейцы? Эта тема практически оставалась вне поля зрения СМИ.

В Европу — по навигатору. Маршрут избирательного кодекса Украины прокладывают в Брюсселе

Почему сейчас?

Несколько озадачивает такое внимание Брюсселя к избирательному законодательству именно сейчас. Ведь выборы в Верховную Раду предстоят через четыре с лишним года. Может, речь идет о пресловутых пяти округах, где так и не были подведены их итоги? Но проблема в том, что если связать выборы в этих округах с изменением избирательного законодательства, то они будут отложены еще на больший срок и уж точно не состоятся до Вильнюсского саммита. Обратим внимание, что и украинская оппозиция не ставит вопрос о том, что сначала должно быть новое законодательство, а потом уже выборы. Нет, речь шла исключительно о том, чтобы выборы были назначены в удобное для оппозиции время, т. е. осенью, а не летом. И она своего, похоже, добилась.

Правда, возможен вариант, когда сначала назначаются выборы, а затем корректируется законодательство. Но смена правил по ходу игры, конечно, мало кого будет вдохновлять, и Евросоюз в первую очередь.

Тогда, может, такие поправки срочно необходимы для будущих внеочередных парламентских выборов в округах, которые в дальнейшем освободятся? Но вряд ли за весь созыв нынешнего парламента таких округов будет больше, чем пальцев на одной руке. Ну не предвидится среди депутатов-мажоритарщиков ни массовый мор, ни массовое привлечение в ряды исполнительной власти, ни тем более массовый добровольный отказ от полномочий.

А раз так, то зачем столь пристальное внимание к избирательному законодательству? Впрочем, почему надо обязательно думать, что речь идет о выборах парламентских? Ведь в обоих официальных документах ЕС, приведенных на сайте представительства Евросоюза в Украине, акценты расставлены несколько иначе.

Зачем ЕС избирательный кодекс?

«Что касается электоральной реформы, мы подчеркнули необходимость инклюзивных дискуссий и принятия во внимание недавнего совместного заключения Бюро демократических институтов и прав человека/Венецианской комиссии. Главное внимание должно уделяться рассмотрению избирательного кодекса с целью обеспечить единые избирательные процедуры для всех типов выборов. Мы также ожидаем установления сроков парламентских выборов в 5 одномандатных округах и выборов в Киеве в нынешнем году» (europa.eu).

Это из заявления для прессы Штефана Фюле после встречи с Николаем Азаровым. А вот фрагмент официального пресс-релиза ЕС: «Обе стороны также обсудили последствия недостатков, отмеченных на парламентских выборах 28 октября, в частности, невозможность установить результаты в пяти одномандатных округах, а также ситуацию, связанную с местными выборами в Киеве. Главное внимание необходимо уделить рассмотрению избирательного кодекса как средства обеспечить применение ко всем типам выборов единообразных процедур, соответствующих европейским стандартам. Избирательную реформу необходимо готовить на основе открытых и инклюзивных дискуссий с политическим партиями, неправительственными организациями и экспертами» (www.consilium.europa.eu).

Итак, акцент сделан на избирательном кодексе. Смысл подобного документа в том, что он определяет многие общие для всех выборов правила. Например: размеры избирательных участков, порядок и принципы формирования избирательных комиссий, основания для голосования на дому, права наблюдателей и т. д. Наряду с этим кодекс должен содержать и специфические положения о проведении парламентских, президентских и местных выборов.

Поскольку же ближайшие в нашей стране выборы — а вдобавок и важнейшие для нее — это президентские, то закрадывается сильное подозрение, что, декларируя заинтересованность в избирательном кодексе, ЕС на самом деле добивается того, чтобы правила президентских выборов-2015 были установлены уже сейчас. И использует вопрос об ассоциации как рычаг для достижения этой цели.

Кроме того, надо различать абстрактный избирательный кодекс, то есть документ с не известными в точности нормами и проект конкретного избирательного кодекса, который подавался в прошлом созыве Рады группой депутатов, получил в декабре 2010-го высокую оценку Венецианской комиссии, однако так и не был рассмотрен парламентом.

За короткий срок, который остался до проведения Вильнюсского саммита, конечно, гораздо проще было бы вновь рассмотреть тот кодекс, вместо того чтобы разрабатывать и принимать новый.

Европейцев же тот документ мог, в частности, особо привлекать тем, что проект предполагал исключительно пропорциональную систему выборов с правом формировать блоки и снижением процентного барьера до 3%. Правда, голосовать предполагалось не по общенациональным, а по региональным спискам. Все это положения, которые охотно поддержала бы и украинская оппозиция.

Что касается законодательного регулирования президентских выборов, то там отличий от действующего законодательства меньше. Однако обращает на себя внимание возобновление норм о сборе достаточного числа подписей как основания для регистрации кандидата. Только речь идет о подписях не избирателей, а лиц, имеющих представительский мандат. Это парламентарии, депутаты советов рангом ниже вплоть до городских и районных (имеются в виду сельские районы и районы Киева и Севастополя), а также городские головы.

Таких подписей требуется от каждого кандидата всего 300, и понятно, что проверить их достоверность будет гораздо проще, чем проверять подписи сотен тысяч граждан. Подобное нововведение в законодательство — пересадка на нашу почву французского опыта — призвано ограничить число технических кандидатов. Ведь когда заходила речь о сборе подписей граждан, то все равно все желающие приносили их столько, сколько нужно (очевидно, пользуясь электронными базами данных). Когда же у ЦИК возникали сомнения в истинности подписей, то на защиту технических кандидатов и в 1999-м, и в 2004-м становился Верховный Суд. Введение же вместо подписей высокого избирательного залога в 2010-м также особо не повлияло на число участников выборов.

Однако согласно кодексу в 18 из 27 регионов кандидат в президенты должен собрать не менее 15 подписей обладателей представительских мандатов. В силу особенностей административного деления Украины это правило неблагоприятно для кандидатов, которые опираются на избирателей юго-востока, охватывающего лишь 10 регионов (хотя там живет чуть меньше половины населения). А вот для кандидата, опирающегося на электорат «оранжевых» регионов, — эта норма как раз благоприятна.

И еще один интересный пункт: кандидат в президенты в документах, поданных для регистрации, должен указать «случаи и основания привлечения к уголовной ответственности или ответственности за коррупционные деяния». Пускай снята судимость или же вообще привлечение оказалось необоснованным — в данном случае это неважно.

Говорить об упомянутом проекте избирательного кодекса только в прошедшем времени нельзя. Европейцы в последние годы не раз высказывались о нем положительно. О том, что документ не похоронен и Киевом, свидетельствуют прозвучавшие в Люксембурге высказывания премьер-министра Украины. Так, перед самым заседанием Совета сотрудничества Украина—ЕС корреспондент УНИАН взял интервью у Николая Азарова и, в частности, спросил: есть ли смысл вернуться к тому проекту избирательного кодекса, от которого отказались, или надо разработать новый? На это премьер ответил: «Во-первых, единый избирательный кодекс в Европе есть только в Болгарии, в Македонии, в Бельгии, другие, которые рекомендуют такой кодекс Украине, у себя такой кодекс пока еще не ввели. Во-вторых, от принятия избирательного кодекса у нас не отказывались; его проект от 2010 г. дважды подавался на рассмотрение народных депутатов и дважды не получал нужного числа голосов. Что не означает, что мы не вернемся к нему позже — когда усовершенствуем упомянутый закон о выборах, когда завершим реформу местного самоуправления. И уже исходя из проведенных реформ, будет видно, что лучше — возвращаться к старому проекту или разрабатывать новый». Думается, премьер не отрекался от старого проекта и сваливал его непринятие на депутатов (кстати, судя по сайту ВР, документ так и не обсуждался в сессионном зале и не ставился на голосование), если бы Евросоюз не выражал пожелания принять именно данный кодекс.

Какой избирательный закон хочет Венецианская комиссия

Впрочем, как сообщают в СМИ об итогах Люксембургского заседания, ЕС готов отказаться от требований утвердить избирательный кодекс. Вместо него требуется изменить собственно законодательство о парламентских выборах с учетом выводов Венецианской комиссии и БДИПЧ ОБСЕ.

Власть настроена по этому поводу оптимистично. Так, 29 июня в ходе посещения Брюсселя первый замминистра юстиции Инна Емельянова выразила мнение, что изменения к закону о выборах народных депутатов будут приняты уже в начале осени. Касаясь сути документа, она сказала: «Уже есть наработанный вариант законопроекта с учетом окончательных оценок Венецианской комиссии. Туда якобы все ее замечания включены, кроме норм, требующих изменений в Конституцию». Имеется в виду невозможность быть избранным тем, кто не имеет 5-летнего постоянного проживания на Украине, а также непогашенную или неснятую судимость.

Правда, непосредственный начальник Емельяновой Александр Лавринович считает, что учтено меньше замечаний, две трети. А на чем оба высоких чиновника Минюста сходятся, так это на том, что в ближайшее время перевод документа будет отправлен в Венецию. На перспективу позитивного заключения комиссии Емельянова смотрит с оптимизмом. Такое заключение бесспорно закрыло бы проблему в переговорах с ЕС.

Однако обоснован ли подобный оптимизм? 14—15 июня Венецианская комиссия совместно с БДИПЧ ОБСЕ уже рассматривала разработанные Минюстом изменения избирательного законодательства. Украинский текст документа нам найти не удалось, в том числе и в разделе сайта Минюста «Обсуждение законопроектов». И то, что текст документа пришлось изучать по английскому переводу сайта ВК, никак не говорит об уважении Минюста к согражданам.

Теперь о сути законопроекта. Это объемный текст, который во многом сводится к технической правке. Принципиальных нововведений там немного. Так:

— определены критерии границ одномандатных округов, в частности предполагается нарезать их без анклавов и чересполосицы, которые иногда имели место на нынешних выборах;

— граждане, временно сменившие свой избирательный адрес, могут голосовать только по партийным спискам, что ликвидирует возможность электорального туризма, который имел место в 2002-м, а на последних выборах для решения проблемы принимались постановления ЦИК;

— претендовать на участие в окружных комиссиях могут лишь партии, участвующие в выборах по общенациональному округу;

— избирательные фонды партий ограничены суммой в 100 млн. грн., а кандидатов — в 500 тыс.

В заключении комиссии ни одно из нововведений не критиковалось, напротив, многие получили позитивную оценку. Тем не менее Венецианская комиссия и БДИПЧ ОБСЕ решили сосредоточиться не столько на нынешних предложениях Минюста, сколько на действующем избирательном законодательстве и заявили, что еще раз повторяют предыдущие выводы о нем. В частности, критиковались следующие его нормы:

— смешанная избирательная система;

— проходной барьер, который рекомендуют снизить с 5% до 3%;

—запрет формирования избирательных блоков;

— ограничение права на выдвижение кандидатом в депутаты лица, осужденного за совершение умышленного преступления, независимо от его тяжести;

— требование об обязательном пятилетнем проживании кандидата на территории Украины;

— отсутствие позитивной дискриминации женщин при выдвижении кандидатов в депутаты (имеется в виду квотирование мест за женщинами в избирательных списках, кстати, в предыдущих заключениях этого пункта не было. — А. П.);

— преференции, предоставляемые парламентским партиям при формировании избирательных комиссий;

— отсутствие представительства самовыдвиженцев в комиссиях (это ошибка, так как право на представительство в УИК они имеют. — А. П.);

— отсутствие механизма независимого мониторинга финансирования избирательных кампаний, а также эффективных санкций за нарушение порядка финансирования;

— сохранение максимального количества избирателей на участке на уровне 2,5 тыс. человек (что, с точки зрения ВК, является слишком большой цифрой);

— положения о правах ЦИК объявлять выборы на участке недействительными на основании количественных критериев (обнаружение случаев незаконного голосования в количестве, превышающем на 10% число избирателей на участке, и т. п.). В заключении утверждается, что эти нормы «устанавливают допустимый уровень мошенничества, несовместимый с проведением должных выборов».

ВК и БДИПЧ ОБСЕ отметили, что такие недостатки, как требования об обязательном пятилетнем проживании на территории Украины и об отсутствии судимости кандидатов, проистекают из требований Основного Закона страны, однако подчеркнули: «Украина находится в процессе пересмотра Конституции, что делает возможным внесение соответствующих изменений».

Выборы усложнятся

Нетрудно заметить, что в отдельных случаях учет мнения Венецианской комиссии лишь усложнит проведение выборов. Так, отказ от приоритета парламентских партий при формировании избирательных комиссий лишь увеличил бы представительство технических партий в избиркомах. Кстати, наличие аналогичных норм в проекте избирательного кодекса в свое время не вызывало критики Венецианской комиссии.

Что же касается количественных критериев для объявления выборов на участке недействительными, то, конечно, признание «допустимого уровня мошенничества» выглядит не слишком красиво. Однако если такие критерии будут отсутствовать, и, как советует ВК, участкомы смогут аннулировать результаты во всех случаях, когда их достоверность вызывает сомнения, то в наших условиях это лишь усилит произвол избирательных комиссий, а честность выборов не утвердится. Будет еще больше участков с аннулированными результатами (при этом нередко без должных оснований), а значит, уровень доверия общества к выборам снизится.

В настоящий момент мы не знаем, как прореагировал Минюст на эти замечания. Но в любом случае трудно предполагать, что коррекции подверглись положения, которые касаются философии выборов: это прежде всего избирательная система, а также процентный барьер и запрет блоков. Они для нынешней власти принципиальны. Но, похоже, принципиальны они и для Европы.

Думается, Венецианская комиссия не сможет проигнорировать то, что раньше замечала. А поэтому, хотя и заявит об определенном прогрессе со стороны Украины, все равно вновь поставит во главу угла проблемы, о которых говорила и раньше. Главный же вопрос в том, как такие выводы использует Брюссель. Здесь важно понимать прагматичные цели, которые преследуют европейцы. Возвращение к старому образцу выборов, только чуть подновленному благодаря введению региональных списков, поддерживается Европой не потому, что такая система им нравится.

Дело в другом. ЕС рассчитывает на победу оппозиционного кандидата на выборах-2015, однако предполагает что с нынешней конфигурацией парламента главе государства будет очень непросто. В то же время, если при таком исходе президентских выборов вскоре после них пройдут парламентские по сугубо пропорциональной системе, то они дадут безусловный успех оппозиции. А вот при нынешней системе успех этот будет не так гарантирован в силу непредсказуемости мажоритарного фактора

На самом же деле в случае победы оппозиционера на президентских выборах проблем с парламентским большинством не возникнет. Многие представители нынешнего большинства (и прежде всего «регионалы») перебегут в лагерь победителя. Такую картину мы уже наблюдали в 2005-м. Может, в Европе до конца не знают таких особенностей украинской политики? Возможно. Но возможен и другой вариант. Европейцы все это знают, однако рассчитывают, что новый оппозиционный президент будет проводить непопулярные, но проевропейские реформы. А их непросто осуществлять с оглядкой на очередные парламентские выборы — ведь официально кампания в Раду начнется меньше чем через два с половиной года после избрания президента. Фактически же заметно раньше. Сближение же во времени парламентских и президентских выборов облегчит проведение подобных реформ.

Итак, европейцы заинтересованы в смене избирательной системы именно для того, чтобы создать шанс для наилучшей для себя конфигурации украинской власти в 2015 г. Поэтому они уже начинают готовить «сани». Ведь канун возможного подписания договора об ассоциации — очень удобный момент для предъявления Киеву требований, с которыми тот может согласиться.

Конечно, не факт, что украинская власть выполнит ключевые требования Европы относительно избирательной системы. Но что стоит Брюсселю их выставить — попытка не пытка. Вопрос в том, будет ли он категорически на них настаивать.

Предполагаем, что разногласия в этой сфере не станут камнем преткновения в вопросе об ассоциации. Но, во-первых, Европа постарается обменять неуступчивость Киева в этом вопросе на уступчивость в вопросах других. Во-вторых, тема все равно не будет закрыта. ЕС заявит, что Украина сделала шаги вперед в сфере избирательного законодательства, но, дескать, работа не окончена. Т. е. Брюссель будет добиваться дальнейших изменений в этой сфере, используя те возможности влиять на Киев, которые даст ему договор об ассоциации.